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破产管理人是破产程序的核心，新《企业破产法》基本构建了破产管理人制度。但“东星航空破产案”充分暴露出我国破产管理人制度还存在诸多问题，体现在破产管理人的选任范围过窄，选任方式僵化，破产管理人的职责不清、责任不明、监督不力等方面。应重塑破产管理人的法律地位，确立其在破产程序中处于相对独立和中立的地位；扩展管理人的选择方式，严格限制清算组担任管理人的法定情形；完善管理人的法律责任，建立多层次的破产监督管理体系。

破产管理人 企业破产法 东星航空破产案

破产法作为市场退出机制的重要组成部分，其“有效制定与普遍实施是一国市场经济体制确立的重要标志”。采用破产管理人这一古老的法律制度来保障破产程序的公正高效，是当前多数国家通行的做法。如德国建立了以破产管理人职务说为核心的破产管理人制度，英美两国建立起了以信托人说为理论来源和依据的破产管理人制度。2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下称新《企业破产法》）不仅实现了我国破产制度的统一，而且引进了西方成熟的破产管理人制度，用破产管理人取代了清算组并采取管理人中心主义。该法第三章专门规定了破产管理人的资格、地位、指定、范围、职责、工作性质、工作报酬、监督、法律责任等。最高人民法院根据新《企业破产法》的授权于2007年4月4日通过的《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下称《指定管理人规定》）和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下称《确定管理人报酬规定》）两部司法解释，具体规定了破产管理人的指定和报酬。将“破产管理人”引入新《企业破产法》，是对旧《企业破产法》清算组制度的一次重大改革和突破，是与国际惯例接轨的一个良好开端，引起了国内外的普遍瞩目。

然而，关于破产管理人制度，立法规定还较为简单、原则，新《企业破产法》仅有八个法律条文，《指定管理人规定》和《确定管理人报酬规定》也只是对破产管理人制度进行了一定的规范。同时，囿于我国破产管理人制度立法颁布时间较短，司法实践经验不丰富，如何使该制度在我国市场经济建立中发挥重要作用，还有待于在理论上和实践上进一步探索。因此，新《企业破产法》和两个司法解释的出台并不能终结理论的探索和对细节制定的争议，其仅仅为我们全面检讨破产管理人的相关法律问题提供了有效的平台。本文以我国航空业第一破产案——“东星航空破产案”为视角，试图对我国新《企业破产法》实施两年多来的现状进行梳理，以期为完善我国破产管理人制度提供可行的理论支撑。

（一）案件经过

2005年6月，东星航空公司经中国民用航空局批准设立，并于2006年5月19日在深圳机场开始运作。

2008年下半年起，东星航空资金链紧张。于2009年3月15日，东星航空申请停飞。

2009年3月27日，东星航空被通用电气商业航空服务公司（GECAS）等六家债权人起诉并申请破产，武汉中院立案受理。破产管理人称负债巨大，重整已无可能性。

2009年6月12日，武汉中院驳回东星航空主要债权人之一中航油递交的重整申请。随后，东星国旅引进上海宇界作为战略投资者拟重组东星航空，招致东星航空破产管理人的“激烈”反对，声称东星航空已进入破产清算，重整没有可能性。武汉中院作出不予受理的裁定。

2009年6月24日，东星航空董事会在其发表的《针对所谓“东星航空破产管理人”发表的不负责言论的严正声明》和《针对中国国际航空公司强行占有我司资产、人员、资源发表以下声明》中表示，东星航空破产管理人武汉市交委与东星集团相关机构有经济纠纷冲突，是严重利害关系人，应依法回避。破产管理人在未经公司所有人、债权人同意的情况下，私自将公司的飞机、飞行员、股权、航时、机务、签派等人才、资产、资源转让、转送其他公司，这是对公司所有人、债权人合法权益的侵害，破产管理人在未召开一次债权人会议的情况下，便发表重组不可能的言论，这是“不合相关法律规定的，是不合时宜的”。破产管理人与武汉市政府法制办向媒体驳斥了东星航空董事会的上述声明，认为一个企业进入破产受理程序人民法院引入破产管理人之后，破产管理人才是唯一的企业代理人，东星航空发布的所谓声明是没有法律依据的，一切应以破产管理人的声明为主，武汉市交通委员会与东星航空亦没有利害关系。

2009年7月上旬，以中航油为首，包括东星航空的其他债权人如郑州新郑机场、广州白云机场、武汉天河机场、南京机场、青岛机场、深圳机场、杭州机场等再次向法院提出重组东星航空的申请及方案，但均被法院驳回。东星破产管理人于7月27日对媒体明确表态称：“综合各方面情况看，东星航空重整已失去了客观基础，重整已不可能。就实际情况看，东星航空只能走破产清算之路。”这让本来就在利益相关各方之间存有的争论更加白热化。

2009年8月17日，信中利投资集团董事长汪潮涌宣布出资2亿至3亿重整东星航空，并向法院递交具体方案。25日，武汉中院再次驳回信中利和东星集团提出对东星航空重整申请。27日，武汉中院最终裁定东星航空破产清算，同时东星航空声称，东星航空股东东星集团、东星国旅已正式起诉现东星航空的管理人，并申请更换管理人。

2009年9月1日，来自东星航空武汉、长沙、郑州、广州营业部，以及东星航空司乘组、空乘组的100多名员工，聚集支持重组，要求更换破产管理人；4日，东星航空债权人会议举行，资产将被变卖；15日，东星债权人会议通过破产财产变价方案，东星航空破产案终暂告一段落。

（二）案件影响

或许从未有过一家航空公司的命运像东星航空一样如此波折。东星航空破产案之所以引起全社会的普遍关注和广泛讨论，主要是因为我国自2007年6月1日起正式实施的新《企业破产法》原本或是东星航空的救生圈，但最终其未能逃脱死亡命运，打破了中国历史上尚没有航空公司破产的先例。它所涉及的案件也成为我国新《企业破产法》颁布后首例跨境破产重整案。“东星航空”不是我国企业破产的开篇，也不是终结，但其造成的影响将是深远的。它已经超过了我国航空公司破产问题这一简单层面，而变成一起事涉破产各方利益的标杆性事件。

（三）案件争议的焦点：破产管理人

回顾整个事件，自2009年3月底被武汉中院宣布进入破产程序后，围绕东星航空资产到底是破产还是重组，破产管理人、债权人和其他投资方轮番角力。破产管理人、东星航空留守者以及多家破产重整申请人各执一词的“口水仗”愈演愈烈，以至于7月28日湖北省高级人民法院召开的论证会，成为一场激辩。

东星航空是清算还是重整，已不仅是一家公司的命运和一个企业家的沉浮问题，而是涉及如何理解新《企业破产法》精神实质和社会功能的问题。本文不打算对重整和破产哪一个才是东星航空应有的结局进行分析，而是围绕该案的核心问题和矛盾纠结点——破产管理人，深入分析我国破产程序存在的问题、根源及解决措施。破产管理人是破产受理后依法成立的，在法院的指挥和监督之下全面接管破产企业并对负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配等破产事务的专门机构。破产管理人是整个破产制度的重要构成部分，是整个破产管理事务中各方利益的焦点，被称为“公正和有效的破产法管理的核心角色”。可以说，整个破产程序是以破产管理人为中心推进的，一部完善的破产法也就是一部破产管理人行为法或破产管理人法。对破产管理人的制度设计是否科学合理，直接决定了破产程序能否公正高效地运行。在该案中，有几个问题事关整个破产程序，一是破产管理人的产生是否合法？二是破产管理人的职权范围是什么？三是破产管理人能否承担法律责任以及承担何种法律责任？四是谁有权对破产管理人进行监督？

新《企业破产法》不仅仅是退出法、淘汰法，还是企业更生法、挽救法。可以说，东星航空死亡的背后，既暴露出中国航空业或者说中国企业法律意识的淡薄问题，也暴露出中国企业风险管理机制缺失问题，更暴露出我国破产法律制度存在诸多缺陷。

由于各国对破产管理人的法律地位的定位有所差异，从而导致管理人选任也有所不同。破产管理人的选任涉及选任主体、选任范围、选任方式、变更等方面。

以“东星航空破产案”为例，破产管理人的产生是否合法是该案争议的一个焦点问题。东星航空的破产清算组，是由武汉中院指定的由武汉市交通委员会、法制办、总工会、公安局等多个地方政府机构，央行武汉分行、湖北银监局等多个部属机构当地分支工作人员及数位当地律师组成。对此，东星集团有关人士曾提出过质疑：“管理人”应该从“管理人名册 ”中选择，即律师事务所、会计事务所等中介机构申请并通过成为“注册管理人”，武汉市交委与东星航空存在经济纠纷冲突，是严重利害关系人，应依法回避，而现在的政府部门作为“管理人”名不正言不顺。而破产管理人认为，武汉市交委与东星航空没有任何经济纠纷，交委只是其中的组成成员。同时，武汉市政府也认为，人民法院之所以选择交委参与破产管理人，是因为这一案件牵涉面较广，破产对象涉及到交通、民航等各方面事宜，又是我国第一例航空公司破产案件，因此，政府才成立清算组，法院才会在破产案件受理之时决定以清算组为管理人，交委在里面的协调工作非常重要。从表面上看，东星航空由法院指定清算组担任管理人，属于法律规定的“人民法院认为可以指定清算组为管理人的其他情形”，在法律允许和法院裁量的权限之内。据此，虽然选用清算组担任管理人不是新《企业破产法》倡导的主导方式，但东星航空的管理人的产生并不违法。但从实质上看，由于破产管理人明确反对重整，客观上也已经让社会公众误解为武汉市政府反对重整，进而影响政府的形象。所以，由纳税人负担的武汉市政府法制办、发改委等多家政府部门的官员担任管理人成员，其合理性和必要性值得商榷。

破产管理人的职权范围是“东星航空破产案”争议的另一个核心问题。重整申请方认为东星航空具有重大重整价值，破产管理人应管理好资产，对重整不应发表意见；而破产管理人则认为其对东星航空情况最熟悉，破产重整已不可能，发表风险提示并无不妥，能否重整决定权在法院。那么，作为破产管理人，是否有权对于东星航空的重整价值确定并下结论？管理人是否有权反对重整？

根据新《企业破产法》的规定，是否申请重整、是否决定重整，均应由债权人、债务人以及债务人的出资人决定。破产管理人的中立性、独立性决定了其不是破产案件中的利害关系人，没有重整申请权，也无权参加债权人分组会议的表决，所以其无权反对重整。在破产案件受理后，破产管理人接管了债务人企业，在必要时可以就债务人企业的情况进行客观介绍，但不应作超出其权限的评价。

在“东星航空破产案”中，如何对破产管理人进行监督是该案引发的另一重要问题。我国新《企业破产法》在总结我国实践经验以及借鉴国外先进立法的基础上，从管理人自我监督、来自外部的监督和管理人法律责任方面加强对破产管理人的监督。但是在“东星航空破产案”中，如何对破产管理人进行监督是该案引发的另一重要问题。如果破产管理人行使职权不当，或者怠于行使职权时，谁有权对其进行监督？

破产管理人与破产当事人及其他方面会存在千丝万缕的利害关系，而这种利害关系足以动摇它执行职务的公正性和客观性。破产管理人违反义务的行为，不仅对利害关系人造成了重大损害，而且还严重破坏了社会公众对破产程序的合理预期，并进而影响到破产法实施的社会效果，因此各国破产法律均规定了破产管理人违反义务所应承担的责任。还以“东星航空破产案”为例，假如破产管理人有违规违法行为，并对债权人、债务人的合法权益造成了侵害，能否承担法律责任？如何追究其法律责任？这些都是留给我们的思考。

我国破产管理人制度在实施过程中之所以面临如此多的问题，既与破产的整个社会环境有关，更有立法的不完善、司法的不成熟等因素。仅从立法来看，新《企业破产法》虽然基本构建了破产管理人制度，但还较为简单、原则。主要体现在以下几方面：

就破产管理人的选任主体而言，我国新旧破产法都采取了法院指定管理人的立法模式。我国新《企业破产法》第22条规定:“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。”但是实践中，由于债权人人数众多，很难达成一致，对于债权人的这项更换请求权实际收效并不明显。同时，管理人的选任方式过度集中于人民法院也有不妥，因为当地政府、企业与当地法院的关系在短期内未必完全理顺，故当地法院的独立性、受理和判决的客观公正性有待检验。

就破产管理人的选任范围而言，《指定管理人的规定》第18条规定了清算组作为管理人的四种情形。但实践中大量存在着在申请破产之前法院和政府沟通，由政府指定人员组成清算组的情形。同时，由清算组作为管理人的兜底条款内容太过宽泛，人民法院的自由裁量权太大，也会使破产管理人制度的执行力度大打折扣。另外，我国破产法并没有设定临时破产管理人制度，直接赋予管理人拥有临时破产管理人和破产管理人的双重身份，对破产管理人的人数亦没有作出明确规定。

就破产管理人的选任方式而言，有随机指定、竞争方式指定、特别指定等种类。《指定管理人的规定》第1条和第20条将随机方式作为一般企业破产管理人的产生方法。这种方式虽然最简单、公平，避免暗箱操纵，最不容易出现错误，但是却没有技术含量，会极大地影响优秀的律师事务所或者是会计师事务所报名参加破产管理人名册的积极性，甚至影响到破产管理人队伍的发展。实践证明，我国目前采取的第一种方式即法院指定这种选择方式没有取得期望的效果，反而是因为忽视了债权人的利益需要而招致了债权人的不满。

就破产管理人的职责而言，可以分为为了债权人利益的职责和为了债务人利益的职责两大部分，前者包括把“债务人财产”蛋糕做大，让每一个真正的债权人参与到破产程序之中，并依法保证其各项权利的实现；后者包括负责管理财产和营业事务，代表债务人参加诉讼、仲裁，对申报的债权进行审查，聘任债务人的经营管理人员负责营业事务等。根据我国新《企业破产法》的规定，我国破产管理人的职责主要有：（1）接收交付，即接管破产企业移交的一切财产、印章和账簿、文书等资料；（2）清理和保管债务人的财产；（3）管理债务人的内部事务和营业；（4）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（5）变价和分配债务人的财产；（6）行使提议召开债权人会议等程序性权利。破产管理人的义务主要有以下几方面：（1）勤勉义务；（2）忠实履行职务的义务；（3）接受监督的义务；（4）向法院报告工作的义务；（5）接受询问的义务；（6）列席债权人会议并报告情况的义务；（7）无正当理由不得拒绝指定或辞去委托的义务；（8）保密义务等。但是对于破产管理人的勤勉义务、忠实义务规定得不够详细具体。

就破产管理人的监督问题而言，我国破产法有关人民法院对管理人的监督的规定仍然较为原则，操作性较差，比如“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作”，报告之后人民法院可以采取哪些措施？破产管理人的哪些行为须经人民法院许可方可进行？这些问题如不能很好地解决，必然影响人民法院的监督工作，最终有可能影响破产工作的顺利开展。

就破产管理人的责任问题而言，新《企业破产法》单列了第十一章“法律责任”，对所列各种破产违法行为规定了拘传、训诫、罚款、拘留等强制措施，也规定了损害赔偿民事责任。其中第130条规定：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。”这条规定虽然涉及了赔偿责任，但过于含糊，旨意不明，缺少明确的界定。其一，“勤勉尽责”概念过于模糊，在实践上不容易把握，况且对管理人提出的要求过高，不利于其执行具体的破产事务。其二，在破产案件由数人共同担任管理人时，彼此间的内部责任应明确划分。其三，应区分固有商业风险与破产管理人的执业过失风险，保持破产利害关系人与破产管理人职业之间的利益平衡，从而促进破产管理人职业的健康发展。

破产管理人制度的引入是一个历史性的进步。但是，由于我国的破产法还很不完善，存在很多缺陷，法律本身的可操作性以及实际被遵守的程度均与法律目标要求存有一定的距离。为此，我们提出以下完善建议：

（一）重塑破产管理人的法律地位

破产管理人的法律地位是破产管理人制度的基础命题。有关破产法的其他诸多问题，动辄牵涉于此，并往往回归于此，寻求“原始”答案。对破产管理人法律地位的考虑，直接决定着立法者对其职责的确定，以及相关法律制度的设计。

综观世界各国的立法例，对破产管理人法律地位的立法有所不同，学理上也有不同的认识，并形成了不同学说。如大陆法系国家的代理说、职务说、破产财团代表说，英美法系国家的受托人说。我国新《企业破产法》虽然没有明确规定管理人的法律地位，但构建了破产管理人中心主义的结构模式，并成为新《企业破产法》的一大贡献。然而，“我国破产立法所要解决的根本问题，并不是要否坚持管理人中心主义的问题，而是在管理人中心主义的架构下，如何协调管理人、人民法院和债权人之间的关系或者权利分配问题”。所以，我国破产管理人法律地位的定性应该是：破产管理人是由人民法院指定成立的法定机构，在破产程序中处于相对独立和中立的中心地位，依照破产法律的规定从事破产清算、重整、和解事务，维护债权人利益、债务人利益和社会公共利益。对人民法院负责，接受债权人会议和债权人委员会的监督，并对自己的行为独立承担法律责任。

（二）完善破产管理人选任制度

1.扩展管理人的选择方式。在扩展管理人的选择方式上，应该兼顾我国现有破产企业的所有制现状和现在的破产制度的发展趋势，采用法院指定和债权人选任相结合的形式。如果债权人认为法院指定的管理人不能尽到义务，不能尽到维护债权人合法权益的职责，那么债权人会议可以推荐出自己选择的管理人，申请法院替换。法院经审查理由成立的则给予支持，否则予以驳回。

2.严格限制清算组担任管理人的法定情形。为避免管理人制度流于形式，要严格限制清算组作为管理人的情形。建议在适用兜底条款时作以下把握：一是历史遗留问题多，协调任务重，可以充分利用清算组成员多为政府官员的身份优势，与政府部门协调，确保程序进行顺畅；二是破产案件敏感度高，政策性强，利益关系众多，可以指定清算组担任管理人；三是无产可破的破产案件，因为清算组一般由政府相关人员组成，其工资由国家财政发给，不产生其他报酬的问题，清算组担任管理人可以使破产程序得以进行下去。

3.调整社会中介机构担任管理人的方式。在社会中介机构担任管理人的方式上，把竞争和随机方式结合起来，不要一味地随机指定。在有利益的案件上可考虑参照招投标方式，由法院制订招标方案，通过竞争来担任管理人。

4.加强破产管理人队伍建设。破产管理事务具有很强的专业性，并且程序不同，专业能力的要求也各有偏重，所以，很有必要对管理人任职能力进行较为细致的分类要求，对破产管理人任职资格按专业进行分类，加强破产管理人职业化。建立破产管理人市场准入制度、资格管理制度、工资报酬制度、权利责任法律制度。另一方面，要建立破产管理人的行业协会，以利于破产管理人的职责、身份的保障、支持和维护。

（三）细化破产管理人的职能要求

基于破产管理人在破产程序中居于枢纽地位，应将管理人在三种不同程序中的选任、地位和职责分别作出规定，各自独立成章。虽因此可能导致法条数目的增加，但绝不能因此放弃对法规科学性、完整性与系统性的追求。同时，新《企业破产法》第13条规定过于简单，建议设立临时管理人制度。临时管理人的职责主要是调查、核实、报告、接管、收集破产人财产，为破产人的利益进行必要的活动等，对法院和债权人会议负责，接受监督，并承担相应的责任。

（四）建立多层次的破产管理人监督体系

在目前对于破产管理人的管理、监督相关制度尚未完善的情况下，法院应从以下几个方面对破产管理人实施有效监督：（1）破产管理人在接受法院指定后，应向法院递交破产管理整体计划报告，让法院对企业的情况有个全面的了解。（2）处置破产资产时，破产管理人应向法院详细报告资产的状况、处置方式。（3）处分破产企业权利义务时，向法院报告事件的详细过程及处分的理由。（4）法院定期审查破产费用支出情况，破产管理人应如实向法院反映账务情况。

（五）完善管理人的法律责任制度

破产管理人的民事责任分为对外、对内两部分。就对外责任而言，管理人执行职务发生的债务主要有以下两种类型：其一，管理人作为破产财产的代表在对外关系中发生的债务，由破产财产承担。因为代表人的行为是为了被代表人的利益而为，其法律后果归属于被代表人。其二，管理人执行职务致人损害的行为，所产生的债务属于共益债务，由破产财产承担。因为法人工作人员职务行为的法律后果由法人承担，但是如果损害是由于管理人违法行为导致的，管理人要承担连带责任。一就对内责任而言，主要指管理人违反勤勉或忠实义务损害破产财产的行为所产生的法律责任。一是违反勤勉义务的责任。管理人违反勤勉义务，并不当然发生法律责任，这取决于管理人的过错程度。如果管理人故意或重大过失造成损害的，那么管理人承担赔偿责任。如果仅是轻微过失，则不予追究。二是违反忠实义务的责任。管理人违反忠实义务，由此所获利益应当收归破产财产；如果因此造成损害，管理人负有赔偿责任。因此，笔者建议：首先删除新《破产法》第130条“勤勉尽责”义务作为管理人承担民事赔偿责任的条件，修改为“管理人因故意或者重大过失给债务人、债权人或第三人造成损失的，应当承担赔偿责任”。其次增设破产管理人的行政处罚责任和完善管理人的刑事责任。破产管理人如有严重失职行为，人民法院除撤销其破产管理人资格外，严重者构成破产犯罪。